现代信息技术的快速发展特别是区块链技术和分布式记账的出现，为数字货币（digital currency）的产生和发展创造了条件。近年来，全球数字货币发展速度加快，并呈现出从私人数字货币向法定数字货币拓展的趋势，但总体来看，全球数字货币仍处于探索发展的初期阶段，使用范围相对较窄，面临不少挑战。当前，世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革加速演进，随着信息技术的不断进步，数字货币应用领域的不断拓宽，数字货币将呈现新的发展趋势。现阶段，我国法定数字货币发展在全球处于相对领先位置，准确把握全球数字货币未来发展趋势，不仅有助于更好促进我国数字货币的发展，也有助于畅通国内大循环，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

一、全球数字货币的研究与实践不断深入

数字货币概念的提出推动了数字货币实践，数字货币实践的不断推进，也进一步加深了各界对数字货币的理论认知。数字货币是否具有传统货币的价值尺度、流通手段、贮藏手段、支付手段以及世界货币等基本职能，与其所依赖的现代信息技术的发展和市场需求变化密切相关。近年来区块链等技术的快速发展，有力推动了数字货币由理论向实践的演进。

（一）对数字货币的认识逐步深化

1. 支付手段视角。1982年，大卫·乔姆（David Chaum）在《用于不可追踪的支付系统的盲签名》一文中，基于盲签名这种新的密码协议，提出利用盲签名构建一个具备匿名性和不可追踪性的电子货币系统。这一观点被认为是最早的与数字货币相关的理论。虽然该文没有明确对数字货币进行界定，但从这一电子货币系统的整体设计来看，建立一套与传统模式不同的支付方式是其核心职能。2014年，英格兰银行(BoE)在其《支付技术的创新与数字货币的产生》文章中提出，支付技术的不断进步，特别是基于计算机系统的支付技术创新，是数字货币出现关键，文章将数字货币归类为以电子形式存在的支付手段。国内也有学者认为，数字货币最有可能取得成功的领域在支付领域，数字货币或将成为未来重塑全球跨境支付体系的关键。

从发挥货币支付手段职能的角度看待数字货币，一方面，与数字货币的研究和应用，起源于电子支付系统的探索，相比货币的其他职能而言，支付手段职能在电子领域的发展取得明显领先地位；另一方面，电子支付技术的不断进步，便利了日常经济支付活动，提升了支付结算效率，市场对电子货币发挥支付结算职能的需求不断提升，而数字货币发挥传统意义上货币的价值尺度、流通手段、贮藏手段以及世界货币职能的技术支撑尚不成熟，在一定程度上制约了数字货币职能的拓展。

2. 虚拟货币视角。从虚拟货币视角对数字货币进行界定的代表性文献来自欧洲中央银行。2012年，欧洲中央银行在其发布的《虚拟货币项目》研究报告中，将数字货币称为虚拟货币，并将虚拟货币定义为没有监管的、由开发者开发和管理的、仅在特定虚拟网络世界中使用的数字形态的货币。2015年，欧洲中央银行在《虚拟货币项目——进一步研究》的报告中，扩展了对虚拟货币的定义，指出虚拟货币不是由中央银行、信用机构以及电子货币发行机构等法定金融机构发行的货币，但在某些情况下虚拟货币可以作为货币的替代物。

虚拟货币可以在一定程度上发挥货币的价值尺度、流通手段、贮藏手段、支付手段甚至世界货币的基本职能，但由于其仅仅限定于虚拟网络领域且其发行没有得到货币当局背书，某种程度上属于“想象中的货币”，因而从虚拟货币视角认识数字货币，其现实指导意义较弱，难以为市场主体所广泛接受。

3. 电子货币视角。国际清算银行（BIS）和国际货币基金组织（IMF）从电子货币角度对数字货币进行了界定。国际清算银行在2015年11月发布的《数字货币》报告中，将数字货币定义为一种电子形态的货币，其价值存储在芯片卡中或个人电脑的硬盘中，包括中央银行储备、商业银行存款等，属于广义的电子货币。2019年7月，国际货币基金组织在《数字货币的兴起》报告中，将数字货币定义为数字形态的货币，包括中央银行发行的数字货币、商业银行发行的银行货币、非银行机构发行的电子货币、私人机构发行的加密货币、投资机构发行的投资货币等。电子货币视角强调了数字货币的具体存在形态，但对数字货币来说，更重要的是发挥货币应有职能，电子货币视角对此的关注相对不足。

4. 其他视角。范一飞认为，数字货币与纸币一样，本质上都属于信用货币，加密数字存储于数字钱包并运行在特定数字货币网络中，才属于纯数字货币，普通数字配上数字钱包仅仅是电子货币。戴金平提出，数字货币是以数字形态存在于电子支付和交易系统中的、基于智能合约和分布式记账技术以及密匙验证的点对点分散交易的、一定范围内发挥交易媒介、价值尺度和储藏手段功能的价值符号。

从上述对数字货币认识发展的历程演变可以看出，学术界围绕货币的基本职能及其法律属性，从多个角度不断拓展了对数字货币的认识，虽然意见不完全统一，但也在部分领域取得了共识，如可在各方之间转移的价值或“货币”的数字化表示、基于分布式账本系统的支付和结算机制、以及使用加密技术保护和验证交易等。未来，对数字货币的认识会随着数字货币实践的深入而不断深化。

（二）全球数字货币实践步伐有所加快

近年来，伴随着现代信息技术以及金融科技的快速进步，数字货币受到的关注日益增多，世界范围内逐步出现了多种形式的数字货币，其对未来全球支付体系和国际金融格局演变的潜在影响，也越发受到重视。

1. 私人数字货币发展进展明显。2008年末，中本聪发表《比特币：一种点对点的电子现金系统》一文，提出比特币概念，2009年初比特币正式出现。作为一种在区块链技术基础上产生的数字货币，比特币具有典型的去中心化特征，加之比特币在交易中具有匿名性、账本不可篡改等特点，满足了人们对持有和交易资产的隐私保护及资产安全的诉求，从而使比特币逐步为越来越多的人所接受，比特币市场逐渐形成，交易规模不断扩大，市场机制在比特币交易和价格形成中的作用也不断增强。2010年以来，比特币价格相继经历了稳定阶段、小幅波动阶段和显著波动阶段，特别是2017年以来，比特币价格波动程度进一步加大，2020年1月2日价格高达33155.12美元，而2019年1月2日仅为3947.98美元（图1）。从货币职能来看，比特币在特定范围内具备流通手段和贮藏手段职能，其主要不足在于价格波动频繁且波动幅度较大，制约了其充分发挥货币价值尺度的职能，也降低了风险偏好水平相对较低群体接受比特币的意愿，但比特币发展过程中的一些制度设计和安排为其他形式数字货币的产生提供了有益借鉴，特别是其去中心化的特征与传统的以中央银行为中心的货币发行方式存在根本区别。

2019年6月，脸书公司（FaceBook）正式发布其加密数字货币项目天秤币（Libra）白皮书，并计划于2020年上半年正式发行天秤币。与比特币相类似，Libra仍然具有去中心化等特征，但Libra在设计中显著改进了比特币存在币值波动较大的问题，具体方式为一方面通过完全准备金制约束Libra发行数量，即Libra以一篮子银行存款和短期政府债券为支撑，每发行一枚天秤币，将有等值的美元或其他货币作为储备支持而放入资金池。另一方面是挂钩一篮子国际货币，减轻单一货币币值过度波动对Libra本身币值的影响。某种程度上，Libra借助法定货币提升了自身币值稳定性。从表现形式上Libra与国际货币基金组织（IMF）的特别提款权（SDR）有相似之处，是一种超越主权货币的货币形态，所不同的是，SDR的发行得到IMF各成员货币当局的认可，而Libra则由私营企业FaceBook发行。

FaceBook发行Libra的优势在于可以充分利用自身庞大的用户群体进行有效推广。数据显示，目前全球范围内FaceBook月活跃用户约为30亿户，依托这一平台，Libra可以在较短时间内产生巨大的国际市场影响，且借助FaceBook平台，Libra的使用者与发行者FaceBook之间可以便捷的互动，FaceBook能够根据用户需求和市场发展趋势在较短时间内进行针对性调整，从而显著降低Libra货币体系的调整成本。

Libra的不足在于，一方面Libra以流动性较强的银行存款和短期政府债券为支撑，而Libra的发行会使等值资产进入资金池，但Libra本身作为非法定货币，其使用领域目前会受到一定限制，因而会降低货币体系整体的流动性并削弱货币政策的有效性。另一方面，从监管的合规性角度，Libra存在与各国现行监管规则一定程度的不相容，特别是在支付系统的公共安全性方面，Libra仍然存在被用于洗钱和恐怖融资的可能。

目前来看，Libra在实践中的进展并没有达到预期目标，原本2020年上半年正式发行的计划可能被推迟至2021年1月，Libra协会也于2020年4月发布2.0版Libra白皮书，与第一版相比，2.0版白皮书增加了关于合规方面的内容，特别是增加了提供锚定单一货币的稳定币、通过稳健的合规性框架提高Libra支付系统的安全性、在保持Libra主要经济特性的同时放弃未来向无许可系统的过渡，以及在Libra储备的设计中加入强大的保护措施等四项内容。Libra的这一调整可以视为其向现行以国家主权为主的金融监管体系的妥协。

2. 法定数字货币研发与应用稳步推进。在全球数字经济快速发展的带动下和私人数字货币发展的影响下，世界部分经济体货币当局开始探索引入法定数字货币。数据显示，截至目前，厄瓜多尔、突尼斯等六个国家的中央银行已经正式发行中央银行数字货币，全球有10%的中央银行已启动试点项目，40%的中央银行从概念研究阶段转向实验阶段，剩余部分经济体中央银行正在开展与数字货币相关的研究工作。

中国法定数字货币实践位居世界主要经济体前列。在世界主要经济体中，中国较早开展数字人民币的研发工作。2014年，中国人民银行启动对法定数字货币（DC/EP）的研究工作，并于2017年成立专门的数字货币研究所，对数字货币工作中的重大问题进行深入研究。目前，我国数字人民币已进入试点阶段，在世界主要经济体中率先进入实测阶段。

美国、日本和欧元区等主要经济体稳步推进数字货币研发工作。美联储较早意识到发行央行数字货币的重要性，并与一些机构合作研究以了解央行数字货币的潜在机遇与风险。但美联储需要全面评估发行央行数字货币对现有货币政策成效、金融体系稳定、银行等金融机构的运营、支付体系的运转以及消费者保护等几乎所有重要领域的直接和外溢影响，而截至目前美联储尚未完全实现其对央行数字货币的测试目标，因此仍未将发行数字美元列入政策议事日程。同时，鉴于美元在当前全球货币体系中仍居于主导地位，美联储也提出要在全球中央银行数字货币的研究和政策制定领域处于前沿位置的目标，这在一定程度上表明，美联储希望数字美元能够在全球中央银行数字货币领域发挥类似目前美元在国际货币体系中的核心作用。未来，美联储将主要加强两方面工作以促进数字美元的顺利发行，一是加强与其他国家和地区货币当局的交流合作，借鉴其他货币当局在中央银行数字货币的研究、发行中积累的有益经验，以减少数字美元发行中面临的潜在负面冲击；二是加强与美国联邦政府、财政部等相关政府部门以及其他相关利益主体的沟通与磋商，以就正式发行数字美元取得广泛共识，并在此基础上依据《美联储法案》确定数字美元发行的政策程序。

日本方面，2020年10月，日本银行发布《日本银行关于中央银行数字货币应对方针》的报告，表示目前日本银行没有发行中央银行数字日元的计划，但为维护支付结算系统的稳定和高效运行，需要为全球中央银行数字货币时代的来临做好充分准备，并提出中央银行数字日元将主要发挥三大职能，即与现金等同的结算功能、支持并补充民间结算服务和构建符合数字社会的结算系统。可以看出，日本银行发行数字日元的主要目标是进一步增强日本的交易结算系统，使数字日元与现金和其他形式的电子支付手段共存，而非使数字日元成为货币政策工具。

欧元区方面，欧洲央行在2020年10月发布的《数字欧元报告》中表示，欧洲央行已于2020年1月成立推进欧元区中央银行数字货币工作的高级别任务小组，但将于2021年年中决定是否正式启动数字欧元项目。在报告中，欧洲央行将数字欧元的作用进行了多目标定位，主要包括发挥新的货币政策传导渠道的作用、改善货币和支付系统成本、提升欧元国际地位等。

二、全球数字货币发展前景与面临的挑战

随着各国货币当局对数字货币研发投入不断增加，技术问题难以成为数字货币发展的障碍，制度和规则领域的问题将成为未来数字货币发展面临的主要挑战，并将影响国际货币体系格局的演变。

（一）全球数字货币发展前景

1. 法定数字货币与私人数字货币并存的发展态势将延续

目前，全球数字货币呈现出私人数字货币与法定数字货币并存、私人数字货币总体领先的发展格局，这在未来一段时期内不会改变。原因在于，一方面私人数字货币的产生与发展由市场主体自发推动形成，一定程度满足了部分市场主体的投资需求，且这种投资需求没有因私人数字货币币值波动较大而消失；另一方面，私人数字货币的出现是信息技术快速发展带动的货币领域的创新，具有内在的以满足市场需求为目标的创新机制，在这一机制作用下，私人数字货币仍将继续创新性发展，不会因为法定数字货币的出现而消失。

2. 法定数字货币的发展将稳步推进

一方面，全球主要经济体货币当局对发展法定数字货币的重视和相关领域研究的不断深入，将对世界范围内法定数字货币的发展发挥积极促进作用，但美国、日本和欧元区等主要经济体仍在对法定数字货币应用的潜在风险进行评估，且将依据评估结果稳妥推进法定数字货币的发行与流通工作，加之美元、日元和欧元在国际货币体系中具有重要影响力，因而未来一段时期全球法定数字货币发展有望在充分评估各类风险的基础上稳妥推进。另一方面，市场经济条件下，数字货币也具有公共物品属性，如果缺少必要的规范，将可能导致数字货币领域出现“劣币驱逐良币”现象。法定数字货币与现有主权货币类似，以政府信誉为信用基础，相对私人数字货币而言拥有较高的信用度，更容易为各类市场主体所接受，这也有助于推进法定数字货币发展。

3. 对以Libra为代表的私人数字货币监管有望加强

在当前全球经济陷入衰退的情况下，各国需要提升金融体系的稳定性以为经济早日复苏创造良好金融环境，而私人数字货币币值波动较大、存在洗钱和恐怖融资等风险将提高金融体系的脆弱性，因而需要对包括Libra在内的各类私人数字货币加强监管。未来Libra潜在发展方向有两个：一是发展成为特定主权货币的数字形态。日前Libra协会因受到来自美联储和部分国家货币当局的监管压力而适当调整了发展策略，并将提供锚定单一货币的稳定币作为重要方向，因而Libra有可能发展成为特定主权货币（如美元）的数字形态。二是成为商业化超主权货币。Libra与主权货币挂钩的特征，保留了其发展成为商业化应用的超主权货币的潜在可能。实践中，Libra具体发展走向主要取决于市场与监管力量之间的对比，当市场力量较强时，国际市场对Libra的需求将引导Libra朝商业化超主权货币方向发展，反之，Libra将沿着主权货币数字形态的方向发展。从目前发展趋势来看，Libra沿着主权货币数字形态方向发展的可能性较大，除上述对私人数字货币监管将加强外，Libra发展成为商业化超主权货币，将给美元、欧元、日元、英镑等在现有国际货币体系中的地位造成冲击，这也非各经济体货币当局所乐见。

4.数字货币将引发国际货币体系格局的渐进调整

随着数字货币不断发展，国际货币体系格局将出现相应调整。在各主要经济体将央行数字货币引入现有货币体系的过程中，美元、欧元等主要货币的“在位优势”在一段时期内仍将存在，且数字货币作为一种新的货币形态，其职能发挥仍依赖于现行货币体系，加之对各经济体而言，构建全新的国际货币体系需要进行大量的制度设计与磋商，并可能引发难以预计的新风险，对各国和全球经济稳定产生冲击。从这个角度看，数字货币的发展将引发现有国际货币体系的渐进式调整。与此同时，当前阶段数字人民币所具有的“领先优势”，也为进一步提升人民币在国际货币体系中的地位和作用开辟了新途径。

（二）全球数字货币发展面临的主要挑战

1. 数字货币的发行与使用，可能影响现行金融和经济体系稳定

货币的发行与使用内嵌于一国金融和经济体系，涉及经济领域各个方面。现有金融和经济体系下，货币发行与使用已形成一套成熟体系，数字货币作为一种新的货币形态，以比特币为代表的私人数字货币已被证明会冲击金融和经济稳定，而全球法定数字货币的发展总体处于起步阶段，其发行和使用仍存在较大不确定性，可能导致货币流通速度出现异常变化，削弱货币政策成效，加剧金融风险传播和降低金融监管政策有效性等，进而影响金融和经济体系的总体稳定。此外，如何在适当条件下使法定数字货币稳步融入现有金融和经济体系，也是各国货币当局面临的一项重要挑战。

2. 法定数字货币国际化，需要突破各国法定数字货币规则差异的障碍

经济全球化背景下，法定数字货币国际化是现行货币国际化的逻辑延伸，为此需要各国加强法定数字货币跨境流动与使用规则的衔接，而目前各国主要依据本国金融和经济运行方式，以及对法定数字货币作用的具体定位来建立法定数字货币的运行模式和规则体系，包括确定法定数字货币的发行与回收模式、中央银行与商业银行的定位与作用、金融监管规则的调整等。各国货币当局立足本国实际制定法定数字货币领域的规则，有助于加快推进法定数字货币的实践，在当前发展阶段具有合理性，但各国法定数字货币规则存在的客观差异，将对法定数字货币的跨境使用形成市场准入障碍，制约法定数字货币发挥世界货币的职能。

3. 全球货币治理体系进行调整，以适应数字货币发展的新变化

全球层面，数字货币的引入将使全球金融系统在支付清算、资本流动等诸多方面产生变化。与此相应，全球货币治理体系也需要进行调整以反映数字货币发展带来的新变化，主要包括进一步调整和完善现有跨境流动资本风险防范机制，以应对数字货币发展带来的新的跨境资本流动风险；改善国际宏观经济政策协调机制，充分反映数字货币对各国货币政策的影响，减少跨国政策套利现象；将数字货币纳入全球金融监管体系等。全球货币治理体系的调整难以一蹴而就，需要各有关国家进行多次甚至是较长时期的博弈才能实现既定目标。

三、中国数字货币发展考察

近年来，我国在确保风险可控的前提下，稳步推进数字货币发展相关工作，取得了较大进展，但也面临不少挑战。

（一）数字货币发展总体由市场自发向政府主导转变

我国数字货币发展起步于私人数字货币。私人数字货币市场需求的提高和市场规模的扩大，促进了私人数字货币市场的发展。除比特币外，一些虚拟货币的交易规模也逐步增大。由于缺少相应的监管政策举措，私人数字货币在发展中呈现出无序状态，并出现了一些风险性事件，导致部分投资者出现较大损失并一定程度冲击金融系统稳定。对此，中国人民银行等相关监管部门出台了严厉的治理整顿措施，对私人数字货币的发行和市场交易进行了严格限制。与此同时，中国人民银行主动推动数字人民币的研发等相关工作，政府部门在我国数字货币发展中的作用得到进一步增强。

（二）数字人民币工作稳步推进

一是试点工作稳步推进。在前期进行大量深入研究的基础上，我国于2020年正式开始数字人民币试点工作。中国人民银行数据显示，截至2020年8月底，我国共落地数字人民币试点场景超过6700个，覆盖交通、购物、政府服务等多个领域，累计开立个人钱包11.33万个，对公钱包8859个，交易金额超过11亿元；截至2020年11月底，我国开展数字人民币试点的城市达到10个。二是法定数字货币研发工作取得切实成效。截至2020年4月，我国已为法定数字货币及其相关内容提交专利申请达到130件，涵盖法定数字货币发行、流通、应用全流程。三是与数字人民币相关的法律法规逐步完善。2020年10月，《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）面向社会公开征求意见，明确提到“人民币包括实物形式和数字形式”。未来，“征求意见稿”的通过有望为数字人民币的正式发行使用扫清法律障碍。

（三）我国数字货币发展面临的一些风险与挑战

一是数字货币可能加快金融风险传播速度。金融科技快速发展显著提高了金融服务便利化程度，但同时，金融科技的广泛运用也会加快金融风险传播速度，特别是在网络信息技术日益发达的背景下，局部性金融风险可能在金融科技的推动下快速扩散至整个金融系统，从而导致出现系统性金融动荡和风险。二是我国民众对数字人民币的疑虑将一定程度上影响数字人民币的实际使用。虽然我国数字人民币试点工作在消费端稳步推进，但民众对数字人民币的疑虑并未打消，担心数字人民币与私人数字货币类似，出现币值大幅波动，特别是担心数字人民币的大量发行会进一步提高市场流动性水平，导致货币购买力普遍下降。三是数字货币监管制度体系有待进一步完善。数字货币持续稳定发展与金融科技水平的不断提升密切相关，同时也给我国完善金融监管体系提出了新的要求。针对我国私人数字货币发展过程中出现的违法违规行为，2017年9月中国人民银行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》予以叫停，并进行清理整顿，有力维护了我国数字货币发展秩序，有效控制了金融风险扩散，但客观地看，适应我国未来数字货币发展需要的监管制度体系尚未完全建立，仍处于探索过程当中。

四、对我国发展数字货币的建议

数字货币总体上属于新生事物，未来我国数字货币的发展，需要综合考虑国内经济发展实际情况，在充分满足国内市场需求和适应民众消费习惯的基础上积极稳妥加以推进，同时也需要准确把握全球数字货币发展大势，有针对性地谋划总体发展战略思路并采取相应的政策举措。

（一）坚持风险可控，稳妥推进数字人民币落地应用

稳步扩大数字人民币试点城市范围。进一步拓展和丰富数字人民币应用场景，从小额、高频、零售业务领域逐步扩展至大额、批发业务领域以及从消费领域逐步扩大至生产领域。加强对数字人民币试点使用的动态监测，全面掌握数字人民币对我国货币政策传导机制、货币流通速度、金融体系稳定的影响，及时总结梳理数字人民币试点过程的有益经验与不足，对风险性事件及时预警。着力提升数字人民币发行的透明度。

（二）加强监管，主动防范和应对私人数字货币风险

完善私人数字货币监管法律法规体系，对私人数字货币的发行、交易和使用范围进行严格限定。采取必要的风险隔离措施确保私人数字货币不进入实体经济和金融领域，避免私人数字货币风险外溢至银行、证券、保险等领域。对因违规交易导致风险性事件的私人数字货币平台采取严厉惩处乃至取缔等举措。加强与其他国家在私人数字货币领域的监管政策协调与合作，防止出现跨境监管制度套利。

（三）提升数字货币宣传的针对性和有效性

加大宣传力度，充分利用各类媒体渠道对数字货币的类别、彼此间的区别、数字人民币发行信息等进行宣传，提高数字货币信息透明度，减少居民对数字货币的疑虑。对市场上有关数字货币发展的一些不实信息，通过权威渠道予以说明和澄清，及时消除影响数字货币正常发展的不利因素。

（四）预先谋划数字人民币的国际使用

适时推进数字人民币国际使用的基础设施建设，主动与相关国家货币当局就数字人民币的跨境使用进行沟通与磋商，推动数字人民币跨境使用法律法规体系建设。推进数字人民币试点从国内业务向跨境业务延伸，探索在跨境交易中运用数字人民币进行支付结算。积极与其他主要经济体就央行数字货币在现行国际货币体系中的定位与作用进行探讨，条件成熟时推动将央行数字货币纳入国际货币体系改革议程。